【教授觀點】 劉志銘：不斷縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距 加快把短板變?yōu)闈摿Π?/p>
原文轉(zhuǎn)載于2023年8月28日南方日報第A07版
https://epaper.southcn.com/nfdaily/html/202308/28/content_10072572.html
城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡是中國式現(xiàn)代化建設(shè)過程中必須要正視和解決的難題，也是廣東實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的最大短板。習(xí)近平總書記4月視察廣東時強(qiáng)調(diào)：“全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)共同富裕的必然要求。”省委十三屆三次全會提出，要圍繞中國式現(xiàn)代化建設(shè)中心任務(wù)，圍繞高質(zhì)量發(fā)展首要任務(wù)和構(gòu)建新發(fā)展格局戰(zhàn)略任務(wù)，奮力實現(xiàn)“十大新突破”，其中包括深入實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”（以下簡稱“百千萬工程”），在城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上取得新突破。不斷縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距，加快把短板變?yōu)闈摿Π?，這是廣東在新發(fā)展階段破解城鄉(xiāng)二元發(fā)展難題、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高水平更高質(zhì)量邁進(jìn)的重大戰(zhàn)略安排。
深刻認(rèn)識城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大意義
黨的十八大以來，廣東通過實施粵東粵西粵北地區(qū)振興發(fā)展“三大抓手”、“一核一帶一區(qū)”、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和都市圈建設(shè)等重大舉措，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、城鄉(xiāng)居民收入差距總體上逐漸縮小，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，公共服務(wù)資源配置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不均衡狀況得到明顯改善，并形成了以功能區(qū)為引領(lǐng)的區(qū)域發(fā)展新格局，城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成效顯著。但與此同時，廣東的區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡絞纏在一起，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的突出短板在縣、薄弱環(huán)節(jié)在鎮(zhèn)、最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，粵東粵西粵北縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺和經(jīng)濟(jì)實力較弱、內(nèi)生動力不足，城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村的帶動作用不夠，城鄉(xiāng)間資源要素單向流動和資源配置不均衡等問題仍然存在。在新發(fā)展階段，實施以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為基本思路的“百千萬工程”，推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得新突破，是廣東構(gòu)建新發(fā)展格局、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑，對廣東在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)中走在前列具有重大意義。
以“百千萬工程”推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是廣東暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)、打造新發(fā)展格局戰(zhàn)略支點的重要抓手。構(gòu)建新發(fā)展格局，強(qiáng)調(diào)堅持?jǐn)U大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，加快培育完整內(nèi)需體系。把握擴(kuò)大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，來自鄉(xiāng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化和縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺建設(shè)的投資需求是當(dāng)前牽動龐大內(nèi)需的增量空間。構(gòu)建新發(fā)展格局，潛力后勁在“三農(nóng)”，迫切需要擴(kuò)大農(nóng)村需求，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)。構(gòu)建新發(fā)展格局，關(guān)鍵在于進(jìn)一步暢通國內(nèi)大循環(huán)，而暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)是重要的環(huán)節(jié)。與此同時，通過推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強(qiáng)城鄉(xiāng)供求有效對接。這樣，也就把擴(kuò)大內(nèi)需同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來了。正因如此，在新發(fā)展階段，應(yīng)該在暢通國內(nèi)大循環(huán)、構(gòu)建新發(fā)展格局的大視野下促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)以全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
以“百千萬工程”推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是廣東實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實路徑。通過對縣鎮(zhèn)村各自的功能定位科學(xué)把握，把縣的優(yōu)勢、鎮(zhèn)的特點、村的資源更好地統(tǒng)籌起來，并強(qiáng)化縣鎮(zhèn)村之間的要素資源流動和經(jīng)濟(jì)循環(huán)，有助于打破城鄉(xiāng)分割和對立，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，在工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村之間找到契合點、結(jié)合部和緩沖帶，從而推動工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深度融合、互動發(fā)展。
以“百千萬工程”推動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是廣東在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)中走在前列的使命擔(dān)當(dāng)。全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)共同富裕的必然要求。近年來在經(jīng)濟(jì)總量和科技創(chuàng)新等諸多方面，廣東一直走在全國前列，但城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡卻一直是發(fā)展的最大短板。通過實施“百千萬工程”，補(bǔ)齊落后地區(qū)的發(fā)展短板，積極發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，加大鄉(xiāng)村振興力度，實現(xiàn)強(qiáng)縣促鎮(zhèn)帶村富民，將不斷縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距，增強(qiáng)發(fā)展的平衡性和協(xié)調(diào)性，扎實推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的廣東實踐。
把縣鎮(zhèn)村發(fā)展的短板轉(zhuǎn)化為廣東高質(zhì)量發(fā)展的潛力板，整體提升區(qū)域競爭力
面對新發(fā)展階段廣東進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的問題和肩負(fù)的使命，應(yīng)該堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為基本思路，統(tǒng)籌落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等重大戰(zhàn)略，形成大中小城市、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村協(xié)同發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、雙向開放的區(qū)域一體化發(fā)展格局，以及多中心網(wǎng)絡(luò)化開放式集約型的空間布局，壯大縣域綜合實力，有效支撐構(gòu)建新發(fā)展格局和促進(jìn)共同富裕，把縣鎮(zhèn)村發(fā)展的短板轉(zhuǎn)化為廣東高質(zhì)量發(fā)展的潛力板，整體提升區(qū)域競爭力。
一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系。
首先，依據(jù)新的區(qū)域發(fā)展格局創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃，以空間治理的完善推動城鄉(xiāng)發(fā)展空間的融合，推進(jìn)規(guī)劃建設(shè)一體化。將以功能區(qū)為引領(lǐng)的區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，推動區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃有效銜接，改變過去各地規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃與全省區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不銜接的狀況。借鑒美國和英國的新城鎮(zhèn)開發(fā)策略，重點加強(qiáng)對小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)，引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口的合理流動。在重點小城鎮(zhèn)建設(shè)的選擇上，可以借鑒浙江的經(jīng)驗，選擇城鄉(xiāng)結(jié)合部等交通便利易受城市中心區(qū)功能輻射的區(qū)域建設(shè)特色小鎮(zhèn)，培育形式多樣的“城鄉(xiāng)連續(xù)體”。針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不健全的問題，以縣域為整體推動水電氣路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施一體化布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)。
其次，以完善土地等產(chǎn)權(quán)制度為重點，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素市場融合。大力推進(jìn)廣東農(nóng)村土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在城鄉(xiāng)良性互動中激活農(nóng)村“沉睡”的資源資本資產(chǎn)，破除城鄉(xiāng)之間“人、地、錢”等關(guān)鍵要素在自由流動、有效配置和平等交換方面的制度障礙。推進(jìn)承包地“三權(quán)分置”配套制度建設(shè)，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策；落實農(nóng)村集體“三資”權(quán)能，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革；深化要素市場配套改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素充分雙向流動。
最后，建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會融合。推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)逐步實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)多元化供給，建立農(nóng)村綜合公共服務(wù)體系。
二是實現(xiàn)縣鎮(zhèn)村功能銜接互補(bǔ)，形成城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同力與聚合力。
縣域經(jīng)濟(jì)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本單元，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合、帶動新型城鎮(zhèn)化、推動鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵節(jié)點。
在縣域發(fā)展方面，要立足資源稟賦、比較優(yōu)勢等因素，科學(xué)把握各縣域的發(fā)展定位、方向、路徑、重點，構(gòu)建符合本地實際的縣域產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，以差異化發(fā)展助推高質(zhì)量發(fā)展。重點是打造縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，完善縣域產(chǎn)業(yè)平臺配套設(shè)施，推動產(chǎn)業(yè)進(jìn)園區(qū)集聚，積極穩(wěn)妥推進(jìn)企業(yè)入駐園區(qū)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，逐步實現(xiàn)所有縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)產(chǎn)業(yè)全部入園發(fā)展、組團(tuán)發(fā)展、鏈群式發(fā)展。支持大中城市疏解產(chǎn)業(yè)向縣域延伸，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序梯度轉(zhuǎn)移。大力發(fā)展縣域范圍內(nèi)比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，推動形成“一縣一業(yè)”發(fā)展格局。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有條件的地區(qū)按照中等城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)縣城，按照大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城分類發(fā)展，不斷提升縣城綜合承載和輻射能力，推進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化，提高縣城就業(yè)容量和就業(yè)質(zhì)量。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，積極推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，規(guī)劃建設(shè)一批重點鎮(zhèn)，因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)，加快培育一批工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)、商貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)、文旅名鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)，形成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐。增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合服務(wù)功能，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接城市與農(nóng)村的節(jié)點和紐帶作用，建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心。
在鄉(xiāng)村層面，可根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，將村莊劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類和搬遷撤并類等不同類型，鼓勵各地拓展農(nóng)業(yè)多種功能、挖掘鄉(xiāng)村多元價值，加快發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商等多元產(chǎn)業(yè)。在村莊規(guī)劃方面，要突出廣府、潮汕、客家、粵西等不同風(fēng)格、風(fēng)貌，做好建設(shè)導(dǎo)則，避免鄉(xiāng)村景觀城市化和鄉(xiāng)村開發(fā)過度商業(yè)化。深入學(xué)習(xí)浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗，堅持以綠色發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)村人居環(huán)境綜合治理，持續(xù)加強(qiáng)完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)。
作者系新葡的京集團(tuán)350vip8888經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院和廣東省決策咨詢研究基地新葡的京集團(tuán)350vip8888區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心教授、博士生導(dǎo)師
本文系廣東省社科規(guī)劃基礎(chǔ)理論研究重大項目（GD20ZDZMK01）階段性成果