【教授觀點】 劉志銘：以更高站位更寬視野推進廣東區域協調發展
原文轉載于2022年5月23日南方日報第A16版
https://epaper.southcn.com/nfdaily/html/202205/23/content_10019273.html
區域發展不平衡一直是廣東發展的最大短板，縮小粵東、粵西、粵北地區與珠三角地區之間的發展差距，是廣東區域協調發展的緊迫任務。廣東省委、省政府歷來高度重視區域發展不平衡不協調問題，致力于破解區域發展不平衡的難題。尤其是黨的十九大以后，廣東區域協調發展進入全新的階段。
廣東區域協調發展探索積累了一系列經驗
改革開放以來，歷屆省委、省政府不斷探索區域協調發展的戰略和路徑，先后實施了以山區扶貧開發、產業梯度轉移、“雙轉移”、“三大抓手”和產業共建、構建“一核一帶一區”發展格局為重點的區域協調發展戰略。進入新時代以后，為進一步促進粵東西北地區振興發展，重點推進交通基礎設施建設、產業園區擴能增效、中心城區擴容提質為抓手的三大建設。黨的十九大提出實施區域協調發展戰略以后，廣東加快了區域協調發展的步伐，2018年6月廣東省委十二屆四次全會提出“一核一帶一區”，全面實施以功能區為引領的區域發展新戰略，加快構建由珠三角核心區、沿海經濟帶、北部生態發展區構成的“一核一帶一區”區域發展格局。2020年廣東提出打造五大都市圈，以都市圈的建設推動區域協調和城鄉融合發展。至此，廣東區域協調發展進入新的歷史階段。
廣東在新時代對區域協調發展的探索，是立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的重要戰略舉措，在取得顯著成效的同時，也積累了一系列的經驗。具體而言，主要有以下幾點：
一是以新發展理念為引領完善空間治理。習近平總書記強調，要完善和落實主體功能區戰略，細化主體功能區劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發地區、生態脆弱地區、能源資源地區等制定差異化政策，分類精準施策，推動形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間發展格局。廣東提出的“一核一帶一區”區域發展格局，改變了按地理方位簡單劃分珠三角與粵東西北的傳統思維，突破行政區劃局限，全面實施以功能區為引領的區域發展新戰略，為國土空間開發保護格局的優化探索了一條新的路徑。
二是在發揮比較優勢的基礎上實施差異化的區域分工合作。習近平總書記指出，區域協調發展不是平均發展、同構發展，而是優勢互補的差異化協調發展。“一核一帶一區”因應了資源環境稟賦差異性強的客觀事實，充分考慮各地的發展基礎、發展條件的異質性，促進各個地區各盡所能、優勢互補，將一極驅動轉換為多極驅動，改變了過去模仿、復制珠三角的單一產業發展模式。
三是在尊重客觀規律的基礎上突出增長極的引領作用。習近平總書記指出，我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。產業和人口向優勢區域集中，形成以城市群為主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升，這是經濟規律。廣東在構建“一核一帶一區”區域發展格局的同時，優化“一群五圈”城鎮空間格局，加快建設珠三角世界級城市群，構建現代化都市圈體系，推動形成“雙核+雙副中心”動力機制，突出中心城市、城市群和都市圈協同，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強市場在資源配置中起決定性作用下都市圈的輻射帶動作用，以空間格局的優化支撐區域發展的協調。
四是注重構建激發落后地區內生能力的區域協調新機制。改變傳統上在區域協調發展主要通過政府推動、過度依賴政府轉移支付的機制，在注重發揮政府在幫扶和產業共建中功能的同時，更加強調通過城市群都市圈建設和市場一體化中的市場帶動作用，堅持“輸血”和“造血”相結合，構建激勵相容的區際利益補償機制。
近年來廣東區域協調發展成效顯著
區域間經濟發展相對差距逐漸縮小。改革開放以后，依托毗鄰港澳便捷連通國際市場的地緣優勢，珠三角經濟快速發展，同時也逐漸拉開了與廣東北部山區和東西兩翼的差距。2005年以后，隨著珠三角產業向北部山區和東西兩翼的梯度轉移，粵北山區和東西兩翼的發展逐漸加速，與珠三角的相對差距逐漸縮小。進入新時代以來，通過相繼全面實施粵東西北振興發展、以功能區為引領的“一核一帶一區”區域發展格局，地區發展差距擴大勢頭已經得到有效控制。全省人均生產總值最高的市與最低的市的比值從2003年最高9.3倍，下降至2013年的7.4倍，2021年則進一步下降到5.2倍。從各大區域板塊來看，人均地區生產總值最高（珠三角核心區）與最低（北部生態發展區）之比由2013年的3.6下降至2021年的2.9。
“一核一帶一區”區域發展格局初步形成。珠三角地區核心引領作用進一步增強，2021年珠三角核心區生產總值達100585億元，占全省比重80.9%，比2018年提高0.4個百分點，其中深圳和廣州經濟總量之和接近6萬億元，廣州、深圳“雙城”聯動態勢初步形成，佛山和東莞先后于2019年和2021年加入生產總值萬億元城市行列，粵港澳大灣區國際科技創新中心加快建設，深圳—香港—廣州創新集群在全球創新指數中連續兩年居全球第二，深汕特別合作區打造“飛地經濟”區域協調發展創新范例。作為全省新增長極的沿海經濟帶，現代產業的支撐作用進一步強化，海上風電、臨港產業、海工設備、綠色石化等產業加快向東西兩翼集聚發展。北部生態發展區綠色發展優勢凸顯，以生態農業、綠色工業、生態旅游為主體的生態產業體系初步構建，梅州、韶關獲批國家生態文明示范區。
公共服務資源配置和基礎設施通達程度不均衡狀況得到明顯改善。區域協調發展的基本要求是實現基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡。目前，廣東已實現61項基本公共服務常住人口全覆蓋，21個地市高水平醫院、本科院校、高職院校和技師學院實現歷史性全覆蓋。立足區域功能定位的區域基礎設施互聯互通水平得到極大提高，現代化綜合交通體系基本建立，廣汕高鐵、汕汕高鐵、廣湛高鐵和黃茅海跨海通道加快建設，湛江吳川機場通航，珠三角地區聯系東西兩翼地區快速運輸通道基本形成。
在新發展階段切實增強區域發展的平衡性和協調性
當前，廣東的區域發展還存在東西兩翼和北部山區內生發展動力不足、城市化水平和中心城市帶動作用不突出、縣域產業發展平臺不強等問題。在新發展階段，要進一步打破區域間行政壁壘，按照高質量發展的要求，以更高的站位、更寬的視野，提高區域政策的針對性和有效性，建立更加積極有效的區域協調發展機制，切實增強區域發展的平衡性和協調性。
一是強化“雙區”建設和“一核一帶一區”的相互支撐。充分發揮粵港澳大灣區和深圳中國特色社會主義先行示范區對全省經濟社會的示范引領作用，支撐全省提升科技創新能力、加快建設現代產業體系、打造更高水平的改革開放高地和深度參與國內國際雙循環，形成全省全域參與“雙區”建設、“雙區”引領帶動全省全域發展的區域協同發展格局。
二是強化都市圈對區域經濟的牽引帶動作用。以都市圈為基本單元，促進各類生產要素合理流動和高效集聚，推進基礎設施、產業布局、生態環保、商品要素市場、基本公共服務等領域的一體化發展，匯聚發展合力。增強廣州、深圳中心城市能級，積極發揮核心引擎功能，強化珠海作為珠江口西岸核心城市定位，強化汕頭、湛江省域副中心城市和沿海經濟帶重要發展極功能定位。
三是加強區域協調發展與鄉村振興戰略的協同。在推進區域協調發展過程中，鄉村振興是題中應有之義。要把縣域作為城鄉融合發展和區域協調發展的重要切入點，推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌，改變傳統的“城市—農村”二分法，突破鄉鎮、村莊行政界限，形成中心城市、產業園區、生態保護區、特色鎮、新型社區、自然村落為載體的城鄉空間布局結構，強化縣城綜合服務能力，補齊縣域公共服務設施短板，構建縣域產業發展平臺，促進城鄉產業有機關聯發展，實現城鄉、區域間的共同富裕。
四是進一步完善區域協調發展新機制。推動建立和完善區域戰略統籌機制、市場一體化發展機制、區域合作機制、區域互助機制、區際利益補償機制、基本公共服務均等化機制、區域政策調控機制和區域發展保障機制，加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制，促進要素有序自由流動，促進發達和欠發達地區融合發展。當前尤其要立足于加快建設全國統一大市場的要求，推進市場設施高標準聯通，打造區域間統一的要素和資源市場，推進商品和服務市場高水平統一，推進市場監管公平統一，為發揮五大都市圈在區域協調發展中的牽引作用創設良好的市場環境。
作者系新葡的京集團350vip8888經濟與管理學院、廣東省決策咨詢研究基地新葡的京集團350vip8888區域經濟研究中心教授