［教授觀點(diǎn)］劉志銘：加快建立和完善權(quán)力清單制度
原文載于《南方日?qǐng)?bào)》2014年6月9日 http://epaper.southcn.com/nfdaily/html/2014-06/09/content_7313343.htm
廣東在落實(shí)權(quán)力清單制度方面走在了全國(guó)前列，當(dāng)前還需要在兩個(gè)方面切實(shí)推進(jìn) 黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）首次提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”，國(guó)務(wù)院近期批轉(zhuǎn)的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出今年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)之首是“加快轉(zhuǎn)變政府職能”，進(jìn)一步明確要“全面清理非行政許可審批事項(xiàng)”和“加快建立和完善權(quán)力清單制度”。推行權(quán)力清單制度，把政府行為置于法治軌道，將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，讓市場(chǎng)和政府各歸其位，是當(dāng)前行政體制改革中的關(guān)鍵性制度環(huán)節(jié)，也是市場(chǎng)化改革過(guò)程中推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、改進(jìn)政府治理方式，從而保障市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的根本舉措之一。 權(quán)力清單制度對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要意義 所謂權(quán)力清單，是指把各級(jí)政府及政府部門(mén)行使的職能、權(quán)限，以清單方式進(jìn)行列舉并公之于眾；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照依法律、法規(guī)確立的清單履行職能、行使權(quán)力，清單之外不可為。政府權(quán)力清單制度的推行對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)范有效運(yùn)行具有重要的意義。 一是通過(guò)明晰政府行政權(quán)力的邊界，有助于法治政府建設(shè)和實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化。權(quán)力清單制度將政府的權(quán)力制度化、陽(yáng)光化、規(guī)范化，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，并將之置于社會(huì)的監(jiān)督之下，可以增進(jìn)行政權(quán)力配置的科學(xué)性和行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性，減少權(quán)力行使過(guò)程的隨意性，使依法行政有了基本的制度保障。權(quán)力清單制度通過(guò)對(duì)政府權(quán)力的公開(kāi)和約束，可以從源頭上預(yù)防越權(quán)、尋租和腐敗行為的發(fā)生，矯正政府的行為方式，提升政府治理的效率，并有助于以制度的公信力保障政府的公信力，以制度的執(zhí)行力提升政府的執(zhí)行力。 二是通過(guò)約束政府在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)行為，有助于加快政府職能轉(zhuǎn)變。《意見(jiàn)》中關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)容主要體現(xiàn)在深化行政審批制度改革方面，如清理非行政許可審批事項(xiàng)，而行政審批事項(xiàng)必須一律以清單形式向社會(huì)公開(kāi)，清單之外的一律不得實(shí)施審批。這意味著政府權(quán)力和職能將大量“做減法”，也意味著地方政府將大量退出習(xí)慣已久的對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)行為，這為地方政府職能轉(zhuǎn)變提供了契機(jī)，也構(gòu)成了壓力。《決定》提出的“更好發(fā)揮政府作用”，實(shí)際上就是要政府轉(zhuǎn)變職能，即從大量的微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)和直接配置資源中脫出身來(lái)，而集中于市場(chǎng)做不好、做不了的公共領(lǐng)域。 三是通過(guò)減少或規(guī)范政府的行政審批行為，有助于激發(fā)經(jīng)濟(jì)主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力和釋放市場(chǎng)的內(nèi)在活力。從市場(chǎng)過(guò)程角度來(lái)看，行政審批制度對(duì)社會(huì)最大的危害就在于它束縛了經(jīng)濟(jì)自由，它可能打擊、阻礙企業(yè)家精神。尤其是在科學(xué)技術(shù)進(jìn)步日新月異的當(dāng)今，繁復(fù)的行政審批程序會(huì)把企業(yè)家精神引向非生產(chǎn)性活動(dòng)甚至轉(zhuǎn)向依靠尋租來(lái)獲取利潤(rùn)，窒息企業(yè)家的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動(dòng)力。權(quán)力清單制度一方面讓政府部門(mén)“法無(wú)授權(quán)不可為”，另一方面實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理方式，實(shí)現(xiàn)“法無(wú)禁止即可為”。這樣，將為經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)一步放權(quán)松綁，為企業(yè)家提供可預(yù)期的市場(chǎng)環(huán)境和激勵(lì)機(jī)制，為企業(yè)家自由進(jìn)入市場(chǎng)提供保障并使企業(yè)家精神配置于生產(chǎn)性努力，激發(fā)市場(chǎng)活力和內(nèi)生動(dòng)力。 有效構(gòu)建權(quán)力清單制度需要在兩個(gè)方面切實(shí)推進(jìn) 繼去年11月廣州市公布行政權(quán)力清單從而成為全國(guó)首個(gè)推行權(quán)力清單制度的省會(huì)城市之后，佛山南海區(qū)于12月發(fā)布了廣東省首份行政審批“負(fù)面清單”。近期公布的、將于明年1月1日起實(shí)施的《廣東省行政許可監(jiān)督管理?xiàng)l例》又向社會(huì)“曬”出省政府各部門(mén)的權(quán)力清單，明確提出行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立權(quán)力清單制度，明確行政機(jī)關(guān)職能、行政管理依據(jù)及運(yùn)行流程，將行政許可目錄納入權(quán)力清單管理，并向社會(huì)公布。廣東在落實(shí)權(quán)力清單制度方面又走在了全國(guó)前列。當(dāng)前，要使廣東的權(quán)力清單制度落到實(shí)處，真正成為深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的先行舉措，還需要在兩個(gè)方面切實(shí)推進(jìn)。 一是要高舉改革旗幟進(jìn)一步清理各類行政權(quán)力，摸清行政權(quán)力的底數(shù)。改革是一個(gè)認(rèn)知更新過(guò)程，更是一個(gè)利益格局調(diào)整過(guò)程，對(duì)行政權(quán)力的清理更是如此。這要求各級(jí)政府行政管理者要繼續(xù)解放思想，充分認(rèn)識(shí)權(quán)力清單制度在轉(zhuǎn)變政府職能、深化經(jīng)濟(jì)體制改革中的重要性和緊迫性，也要求政府有自我革命的政治勇氣。要按照職權(quán)法定、轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，對(duì)面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項(xiàng)原則上予以取消，確屬需要且符合行政許可法規(guī)定的事項(xiàng)，要依法履行程序。對(duì)于除行政許可、非行政許可審批之外的行政權(quán)力，需要認(rèn)真核實(shí)其是否有法律依據(jù)，是否符合改革精神和法治精神，是否有存在的必要性，是否調(diào)整為社會(huì)組織管理更有效，真正做到依法確權(quán)。 二是要根據(jù)市場(chǎng)化改革的要求科學(xué)配置權(quán)力，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，并確保權(quán)力受到有效監(jiān)控。在厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，根據(jù)“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的總要求和依法行政的基本原則來(lái)設(shè)計(jì)行政權(quán)力的基本架構(gòu)。行政權(quán)力的配置既不能干預(yù)或介入經(jīng)濟(jì)主體合法的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，又要保證政府能履行其應(yīng)有的職責(zé)。對(duì)于市場(chǎng)能自行調(diào)節(jié)的、市場(chǎng)主體能自主決定的領(lǐng)域，社會(huì)組織能有效管理的事物，應(yīng)該放手交由市場(chǎng)或社會(huì)。對(duì)于政府部門(mén)內(nèi)部權(quán)力，應(yīng)該進(jìn)行合理的權(quán)能分工，健全完善民主集中制，并建立“管采分離”、“管辦分離”、“管審分離”制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效分解和制約。要按照規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行和高效透明的要求，減少內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，明確和強(qiáng)化工作責(zé)任，減少并規(guī)范自由裁量空間，編制并公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程圖。此外，還要強(qiáng)化權(quán)力的內(nèi)部控制和社會(huì)監(jiān)督，確保權(quán)力的合法合規(guī)使用。 作者系新葡的京集團(tuán)350vip8888華南市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究中心教授、博士生導(dǎo)師 |